土地登记机关进行土地使用权登记时对土地权属来源该如何进行审查

——从两起被法院撤销的土地使用权登记的行政案件谈起

【案例简介】

1． 2003年10月江某澄与林某瑞办理离婚登记，分割财产时将登记在江某澄名下的国有土地一块分割给江某澄。2006年4月 ，江某澄持离婚的调解协议书、2003年10月的分家析产协议书、离婚证、江某澄和林某瑞的身份证、持证人为林某瑞的国有土地使用证到某国土资源局申请土地使用权变更登记，国土资源局经审查审核后于2006年5月办理了土地使用权变更登记，颁发了变更后的国有土地使用权证给江某澄。2008年10月，林某瑞以他及他和江某澄的儿子林某健两人的名义又向某国土资源局申请土地使用权变更登记，其提供的材料有2003年与江某澄离婚的离婚证、江某澄、林某瑞、林某健的身份证、离婚协议书、2008年10月的分家析产协议书、江某澄于2006年5月取得的土地使用证，国土资源局经审查审核后，于2008年11月将再次变更后的土地使用权登记在林某瑞和林某健两人名下。江某澄得知后不服，以林某瑞2008年10月提供的分家析产协议书虚假为由起诉到法院要求撤销国土资源局2008年11月的土地使用权变更登记行为。

2．1985年1月，樟木街第22组通过公开拍卖将本组的旧仓库及旧晒地共121平方米卖给陈某基。《土地法》实施后，1987年9月1日，某县政府以（1987）33号文件对陈某基购买旧仓库及旧晒地的行为作出处理，对陈某基处以罚款人民币763.7元后为其补办用地手续，同年10月12日，县人民政府颁发了《用地批准书》给陈某基。陈某基取得《用地批准书》后，在1990年签订协议将旧仓库及旧晒地转让给莫某锋，但一直没有到国土部门办理用地过户转让手续，且1987年的用地批准书原件亦在陈某基处。2005年9月，莫某锋又签订书面协议将旧仓库及晒地转让给李某德。李某德为方便其办理土地使用证，隐瞒土地是从莫某锋手取得、莫某锋又是从陈某基手取得土地的事实，找到某生产组组长，以李某德之名和某生产组签订土地转让协议，协议书的落款日期是2005年9月1日，协议书内容载明生产组于1985年1月20日已将属于生产组的仓库及晒地转让给李某德。李某德持与某生产组签订的土地转让协议书向某国土资源局申请土地使用权初始登记。某国土资源局在收到李某德的申请后，并不知道该宗土地在1987年曾经经过当时的县政府进行处理，因当时的土地清理行为是当时县政府清房办的行为，档案在后来也并没有移交到国土资源局。国土资源局经调查后，对李某德非法买卖某生产组土地的行为进行处罚，并经地籍调查和审批等手续后，为李某德办理了集体土地使用权初始登记，于2007年1月9日颁发了集体土地使用权证给李某德。2013年4月，陈某基得知国土部门将土地登记给李某德后不服，以李某德申请土地登记时提供的土地来源材料虚假，国土资源局审查不严，对同一宗土地进行两次重复处罚为由，持1987年的用地批准书原件向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销颁发给李某德的集体土地使用证。国土资源局在见到陈某基的1987年的用地批准书后，经查找原县政府清房办的档案，找到了县政府（1987）33号文件和1987年陈某基取得用地批准书的档案材料。

【法院裁判】

以上两个案例，一个是进行国有土地使用权的变更登记，一个是进行集体土地使用权的初始登记，两个土地使用权登记的申请登记人提供的土地权属来源证明与实际情况都不相符，但都提供了形式合法的土地权属来源证明文件。两个案例的原告都认为国土资源局对土地权属来源证明审查不严，导致登记错误，应判决撤销。国土资源局对两个登记行为的答辩意见均是认为其没有过错，导致土地登记行为与实际情况不符是因为土地登记申请人故意提供虚假的土地权属来源证明所至，国土资源局进行土地登记时进行的审查是形式审查，其无法识别申请人提供的土地来源内容是否真实，关于土地权属归谁所有的问题应由民事诉讼解决，作为土地登记机关，无法审查和确认土地权属归谁所有，土地登记申请人提供了形式合法的土地权属来源证明文件，国土资源局据此办理土地登记行为没有过错。

对案例1的土地登记行为，法院审理后认为，国土资源局在2006年5月的土地变更登记中，原告江某澄向国土部门提供了2003年10月的分家析产协议书、离婚协议书和2003年10月的离婚证作为变更登记的权属证明材料，但在2008年11月再次进行的土地变更登记中，申请登记人林某瑞和林某健提供的是同一个离婚证，但是分家析产协议书的时间和内容和2006年5月进行土地变更登记时提供的分家析产协议书的时间和内容却不相同，2006年5月办理土地变更登记的材料，国土部门的地籍档案是有存档的，国土资源局通过查看地籍档案即可以发现2008年11月的土地变更登记申请人提供的权属证明材料存在问题。因为两次变更登记所提供的《离婚证》是相同的，说明江某澄林某瑞没有复婚并再次离婚的事实，那么他们俩人因同一宗土地的使用权进行两次内容不同的析产是不符合逻辑的，由此可见，第二次析产变更土地使用权的材料不真实，被告国土资源局在2008年11月办理的变更登记行为在进行权属审核工作时没有发现这些证明材料的问题，证明没有尽到审核的义务，因此，对该土地登记行为，应判决撤销。

对案例2的土地登记行为，法院审理后认为，造成国土部门对同一宗土地进行重复处罚并将土地登记给李某德的原因固然因为现土地登记人李某德和某生产组弄虚作假签订协议书所致，但是，被告国土资源局的档案不规范、不完备是导致其不能识别土地登记申请人弄虚作假行为的重要原因，国土部门作为土地登记机关，理应保管完善的土地档案。如果该宗土地的档案完善，被告通过形式审查即可以审查出本案的土地权属来源是有问题的，因此，国土局办理土地使用权登记时对土地权属来源的审查认定事实是不清的，应判决撤销。

【法官评析】

对土地登记行应该进行“形式审查”还是进行“实质审查”，一直是值得争论的问题，仁者见仁，智者见智。采取形式审查观点者认为，登记机关只需要对登记资料进行形式上的审查，即只要当事人提供的资料齐全，符合登记的形式要件，就可以予以登记。至于所登记的权利事项，是否存在实质上的瑕疵，则不过问。采取实质审查观点者则认为，土地登记的公信力要求土地登记机关不仅要审查当事人提交的文件资料等登记所要求的形式要件，而且对土地权利变动的原因和事实以及是否符合有关的法律规定等进行实质性审查。

无论是《土地登记规定》还是《土地登记办法》都“规定申请人申请土地登记，应向登记机关提供土地权属来源证明，……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”根据规定，应由申请土地登记的申请人对其提交的土地权属来源证明的真实性负责，土地登记部门在进行土地登记时貌似对登记土地权属来源进行的审查是实质审查。但是，《物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；……申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从《特权法》这些规定来看，貌似应该进行的实质审查，不然就无须询问和实地查看，《物权法》是法律，《土地登记办法》是部门规章，法律的效力高于部门规章的效力。但是，如果要求土地登记机关进行严格的实质审查的话，也不现实，而且，法律法规也没有赋予登记机关有权审核土地使用权变动的原因和事实以及确认土地使用权变动的民事法律关系是否有效的权力，既然如此，要示土地登记时土地登记机关进行实质审查就过于苛求，也不现实。但是土地登记行为具有确定物权归属，明晰权利关系的作用，体现的是国家对民事权利主体享有的不动产物权的一种认可和证明，仅仅是作简单的形式审查的话，很容易导致登记错误、登记冲突的现象发生，为减少登记错误以维护登记公信力，避免引起大量的不动产登记纠纷，笔者认为，土地登记机关应该进行的是介于形式审查和实质审查之间的审查。在审查时，不仅仅对申请人提供的权属证明材料形式是否合法进行审查，还要审查所提供的各项材料之间内容是否一致、在逻辑上有否有矛盾、和登记土地档案的材料是否有矛盾、材料是否有涂改、有无违反法律的禁止性规定和限制性规定等等，当然这不涉及民事法律关系在实质上是否合法有效。对于涉及民事法律关系是否有效的问题，登记机关应暂不予登记，由当事人提起民事诉讼解决权属问题后再进行登记。

 （覃硕红）